安康市审计局关于规范投资审计的指导意见

安审规〔2021〕6号

各县（区）审计局、高新区监察审计局、恒口示范区监察审计局、瀛湖管委会财政审计局、局（处、中心）有关科室：

为进一步贯彻中省关于进一步规范投资审计有关要求，我局对各县（区）审计局投资审计质量进行了认真检查。从检查情况看，各县（区）审计局均能认真重视投资审计工作，但都不同程度上存在一定的问题，有些问题仍比较严重，结合市委第一巡查组对安康市审计局巡查反馈出的问题，现就全市投资审计发现出的问题提出以下指导意见，请参考执行。

一、坚决纠正“以审代结”的做法

目前存在的主要问题：专门以工程结算审计为目的，以审计认定书、审计建议书、定案表上加盖审计机关公章，或者在审计报告上要求以审计结果作为结算依据。

规范做法：

（一）切实纠正“以审代结”。2017年9月，审计署下发了《关于进一步完善和规范投资审计工作的意见》，2018年5月，审计署办公厅又下发了《关于进一步规范聘请中介机构参与投资审计工作的通知》，2019年6月审计署印发《关于﹤进一步完善和规范投资审计工作的意见﹥贯彻落实中常见问题解答的通知》；2019年10月《审计署办公厅关于进一步严格规范投资审计工作的通知》，2020年3月住房和城乡建设部办公厅关于《房屋市政工程复工复产指南的通知》（建办质〔2020〕8 号）等文件要求：“政府和国有投资工程不得以审计机关的审计结论作为工程结算依据，建设单位不得以未完成决算审计为由，拒绝或拖延办理工程结算和工程款支付”上述文件都要求切实纠正“以审代结”问题，也足见审计机关高层对投资的重视，也说明确实需要改进的地方。其核心问题是围绕经济发发展中心、深化“放管服”改革、减税降费等政策措施贯彻落实情况，为企业创造良好的营商环境，服务经济发展总体大局。如何继续搞投资审计，继续监督包括工程结算审计监督是必要的，也是肯定的。投资审计应重点关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程的审计监督，紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、物资采购、工程结算、资金管理等关键环节，合理确定审计重点，要实现“三个转变”：从数量规模向质量效益转变；从单一工程造价审计向全面投资审计转变；从传统投资审计向现代投资审计转变。

（二）投资审计对工程结算进行监督，涉及多计工程价款可以在审计报告或出具审计决定予以纠正，但应严守审计责任边界，防范审计风险，一般要在审计报告中表明为抽查审计，写明抽查的比例或范围等；不要使用“经审计，审定结算金额为**”等类似表述。审计署等六部委废止了《建设项目审计处理暂行规定》（审投发〔1996〕105号）后，引用违反的法律依据一般为财政部《建设工程价款结算暂行办法》（财建〔2004〕369号）第五条、《基本建设财务规则》（2016财政部第81号令）第二十二条的规定，处理依据为《财政违法行为处罚处分条例》（国务院令第427号发布，第588号修订）第九条、审计署《政府投资项目审计规定》（审投发〔2010〕173号）第八条等相关规定。

二、纠正放弃投资审计监督的做法

       目前存在的主要问题：不安排或计划内只安排少量投资审计，多数交由中介审核，或交由中介审核仅做备案，不复核不把关。

规范做法：

投资仍是我国特别是安康地方经济发展的主要动力，根据中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》、《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》、2015年国务院《关于创新投资管理方式建立协同监管机制的若干意见》国办发12号）的规定，在目前公共投资市场不规范，工程腐败形式仍为严重的情况下，仍应加强投资审计监督，坚持问题导向，努力做到应审尽审、凡审必严、严肃问责。认真履行工程结算审计监督的法定职责，促进相关单位履职尽责，提高投资绩效。

三、纠正投资审计质量方面存在的问题

（一）纠正只搞工程结算审计的错误做法，要对重大政策贯彻落实、招标投标、设备材料采购、征地拆迁等投资重点予以关注

目前存在的主要问题：投资审计只审工程结算，未按规定关注投资项目重点环节，未关注可能存在的重大违法行为，发现严重违法违纪问题未移送。

规范做法：一是在项目选择上投资审计应重点关系全局性、战略性、基础性的重大公共基础设施工程进行审计监督；二是紧紧围绕重大项目审批、征地拆迁、环境保护、工程招投标、材料物资采购、工程结算、资金管理、债务、拖欠农民工工资、拖欠民营企业施工款和公共投资绩效等关键环节，合理确定审计重点；三是对于工程结算审计重点在复核把关，不宜过于注重细小工程计价问题，应关注重要问题;四是投资审计应坚持问题为导向，揭示其中存在的重大工程质量隐患、重大损失浪费、贪污腐败等违法违规问题，通过揭示、反映和移送审计出的问题，促进纪检、公安、发改、住建、交通、水利、自然资源、财政等各执法职能部门履职尽责，进一步强化投资审计对工程建设领域的系统治理作用，促进反腐败斗争中审计作用。

（二）坚决纠正中介机构工程造价审核质量不高的问题

目前存在的主要问题：审计人员不参与现场勘查，或参与无记录；对中介机构的审核报告未完全复核把关，或者没有一套总体把控质量关的办法；中介机构直接受理施工方送审资料进行核对，或者就资料看资料，导致存在重大问题遗漏的风险。

规范做法：

工程造价审计应从以下几个主要方面把控质量：

一是中介机构接受审计机关或建设单位委托，应是建设单位审核后并签字盖章同意上报的资料，施工企业自主上报的事项必须在审核报告中反映，并予以全额扣减，同时中介机构应按审计机关的要求开展审核工作；

二是弄清项目整体情况，是否立项，谁编制的最高限价，谁审核的最高限价，工程招标的情况，招标中存在的问题，施工中出现了什么重大变化，存在什么主要问题，工程质量验收情况等，都要在审核报告中反映；

三是合同内项目工程量是否完成，那些甩项或没做，应在审核报告中反映；

四是审核报告应如实反映工程量特别是合同量的审核情况；

五是审核报告必须对设计变更事项、签证主要变更事项查明原因并弄清金额；

六是应反映审计核减工程造价的主要结果及核减理由；

七是应纠正工程造价审增的问题。因为工程价款结算是建设单位和施工企业合同双方的权责关系，审计前提是双方同意，如果建设单位没有明确意见，原则上审计只允许审减，不允许审增，对确属施工企业漏报的事项，应经建设单位写明原因和单位研究意见同意，书面补报，并入原送审金额中；

八是合同内未做事项或合同外变更增加事项应核对最高限价，对施工企业超过一定比例的合同外部分，过低或过高的投标报价应按最高限价据实调整；

九是核对认质认价的正确性，应要求建设单位和施工企业提供真实的合同、发票和银行付款依据进行核对。

上述内容同时作为工程结算审计业务会议审定的主要内容。

四、纠正工程结算审计复核程序及资料保管方面存在的问题

目前存在的主要问题：由于工程结算审计没有统一的规定，多数县档案留存资料都不规范，只有审计报告和中介审核报告，审计结果来源没有依据。没有对中介的复核记录、没有现场查看记录、没有审计组研究记录、没有科室及审理记录、没有审计业务会议记录、没有留存建设方造价送审资料、没有合同等必须资料。

规范做法：

投资审计项目除按正常审计程序进行复核审理外，还应做好审计组内复核签字、每次听取汇报和参与核对会议签字并就主要问题敏感问题做好会议记录、现场勘查应要求中介机构做好完整核对记录并多方签字、单位科股室复核审理和业务会议应有研究记录，资料方面应留存建设方造价送审结算资料（含合同）、招投标相关资料、审计证据和工作底稿、中介机构提供审核报告、工作底稿、相关证明性材料、汇总计算表、施工企业投标电子版、最高限价电子版、报审电子版、审核电子版及重要的视频照片资料，有条件的刻录光盘入卷。

五、纠正政策界定方面存在的问题

（一）合同关系问题

1.施工企业和建设单位是合同关系，受《中华人民共和国民法典》保护，工程结算是对建设单位和施工方的管理权利，涉及工程结算决定事项是建设单位的权利。审计机关行使行政监督权，可以对工程价款审定情况进行审计监督，通过审计反映工程结算管理中可能存在的问题，但工程结算本身是建设单位的管理责任，审计机关是在建设单位完成结算审核的基础上进行审计监督，审计不能代替管理，否则既违反了独立性原则，又因介入平等主体的民事关系而超越了审计机关的法定职责权限。《建设工程价款结算暂行办法》也规定工程价款结算争议处理的办法，因而在审计中，不论事实如何，审计机关和审计人员无权对未经建设单位同意的工程价款事项作出认定，施工企业未经建设单位同意的报审事项审计机关不予认定，不能审增造价。

2.审计对建设单位监督，包括对招投标过程和合同的签订等进行全面监督，如果招投标中和签订的《合同》违反国家规定的应予以揭示，不能死套合同，违纪违法签订的合同事项不受法律保护，审计应予以纠正揭示并追究相关人员的责任。应注意的是，有些工程项目，工程结算双方存在争议，或者工程价款应谁支付并不明确，在这种情况下，审计机关可以提供政策指导，原则上不受理工程结算审计，确需审计的，在审计报告中应明确建设单位根据国家规定执行，或提请政府主管部门研究决定。

3.人工费调整和材料调差方面的问题

目前存在的主要问题：招标文件、政府采购文件和合同专用条款明确规定了合同为不变单价，人工费或材料费不得调整，但审计机关依据调价政策规定进行了人工费或材料费调整。

规范做法：人工费或材料费调价权是建设单位的管理权利，审计只监督调价是否符合相关法律法规规定。《合同》约定执行国家调价政策规定并符合本地政策性调价规定的，应按《合同》执行;《合同》未约定的，是否执行调价政策规定，应先由建设单位提出意见，审计只审查调价的正确性和是否符合地方政策规定。审计机关对招标文件和专用条款约定不能进行人工费调整和材料调差的项目，审计机关无权调整，对招投标约定及合同签订不规范的共性问题，应提请当地政府制定统一规定。

六、纠正投资自身风险方面的问题

目前存在的主要问题：违反审计规定，没有建立投资审计的权力制约机制，工程结算审计不履行法定程序，部分项目由一个人投资审计人员完成或由科（股）室负责人说了算；审计事项、审计报告相关事项未按规定在审计组内讨论；未按规定履行审计组、科（股）室复核和法制审理规定；审计研究问题处理结果无记录；工程结算审计结果确认不按审计程序向分管领导汇报或不经审计业务会议审定；工程结算审计存在搞关系、讲人情，甚至索贿受贿，把政策宽严尺度、审计时限方面作为权力的风险，形成重大廉政隐患；聘用中介未办理政府采购；对中介机构出具的审核报告不复核或只听取汇报，直接以审计机关名义出具审计报告；因中介机构（人员）与被审计单位（人员）之间可能存在的利益交换，审计机关面临着较大质量和廉政风险。

规范做法：

第一，按照审计法、审计准则和审计署的投资审计要求，投资审计同时要执行法定审计程序：一是投资审计项目应列入年度计划，并按常规审计程序进行；二是审计组在起草审计报告前，对工程结算、重大事项必须进行集体讨论并形成明确意见，记录在案，并向分管领导汇报，同时要履行复核、审理程序，堵绝一个项目一个人从头到尾或由科（股）室负责人说了算的情况；三是要履行审计业务会议制度，其中工程结算审计审定内容主要包括上文中相关质量管理的问题，做到清晰明了。

第二，正常区分和把握审计监督权和管理权问题，厘清工程项目管理职责和审计监督职责界限。审计机关只有揭示政府投资管理中存在突出问题的权限，不得参与工程项目建设决策和审批、征地拆迁、工程招标、物资采购、质量评价、工程结算等管理活动，无权决定包括工程结算在内的建设单位权限范围的事项，即建设单位不同意或不明确的事项，审计不得越权认定。

第三，做好投资审计廉政警钟长鸣。审计机关和审计人员要严格遵守审计“八不准”等廉政纪律、保密纪律、工作纪律，坚守审计职业道德，不得利用审计职权、个人影响谋取私利。坚持投资审计项目在局内、科（股）室内公开透明，并扩大审计项目公告覆盖面，加强对审计权力运行监督。加强廉政回访等监督检查，抓好廉政制度贯彻落实工作，切实防控廉政风险和审计风险。

第四，加强对聘用中介的管理。投资审计工作中购买社会服务的，应严格把关，应履行政府采购程序。要加强中介机构全过程监管，对弄虚作假、恶意串通等严重失信和违反职业道德的社会中介机构、执业人员要加大通报和责任追究力度。

                                                                                                                      安康市审计局